In april 2019 vond de jaarlijkse PRIMO/UDITE-bijeenkomst van de denktank ‘From Global to Local’ plaats. Een vijftiental publieke leiders hebben bij en met BNG Bank gesproken over de uitdagingen waar decentrale overheden voor staan. Aan de hand van het recent verschenen Global Risks Report 2019 van het World Economic Forum en een presentatie van de gemeente Delft werden haarscheuren in de financiële verhoudingen zichtbaar. Is de financiële resilience (weerstandsvermogen) van stad en regio in het geding?
Transities nopen tot investeringen, terwijl de gemeentelijke solvabiliteit onder druk staat
De gemeente Delft presenteerde de ambitieuze lange termijn investeringsstrategie die de raad heeft aangenomen. Tot 2040 is voor maar liefst 1,4 miljard aan investeringen voorzien, waarvan de gemeente circa 25% voor haar rekening zal moeten nemen.
Zorgelijk waren de bespiegelingen van professor Johan de Kruijf van de Radboud Universiteit. Hij toonde cijfermatig aan dat de gemeenten hun solvabiliteit structureel zien teruglopen en de financiële meevallers die het RO-instrumentarium in het verleden bood, lijkt op te drogen. Gevolg is dat het steeds lastiger wordt – en voor sommige gemeenten nu reeds is – om de investeringsstrategie uit te voeren. Tegelijkertijd leven we in een periode waarin meerdere transities tegelijkertijd op ons afkomen. Deze transities, die nog slechts voorzichtig zichtbaar zijn, leggen nu al een grote druk op de (beperkte) financiële middelen.
Samenwerking met publieke en private partners is pure noodzaak. Op zich is samenwerking zoeken natuurlijk altijd goed. Maar de driver van samenwerking moet het vinden van een ‘win-win’ zijn en betere risico- en taakverdeling. Niet noodzaak en krachteloosheid.
Waar staan wij in Nederland?
De concerncontrollers van grote gemeenten herkennen dat hun gemeenten bijna met de rug tegen de muur staan. Door kostenoverschrijdingen – met name binnen het sociaal domein – is ingeteerd op de reserves en de solvabiliteit verslechterd. Ondanks de grote behoefte aan nieuwe woningen lukt het niet meer een grote extra inkomstenstroom uit het ruimtelijk beleid en grondbeleid te verwerven. Allemaal maken zij zich zorgen over de stapeling van opgaven en de som van uitdagingen die voor ons ligt.
Algemeen beeld: oplopende schuldposities, geleidelijke daling solvabiliteit en steeds kleinere reserves
Er komt ontzettend veel op de bestuurders af. De financiële realiteit is dat bestuurlijke keuzes noodzakelijk zijn. Bij sommige gemeenten is de financiële ruimte in de exploitatie, tezamen met de solvabiliteit, zo sterk gedaald dat regie voeren op de verschillende transities onmogelijk is geworden. Er zijn natuurlijk diverse uitzonderingen, maar het algemene beeld is dat de schuldposities oplopen, de solvabiliteit geleidelijk daalt en de reserves steeds geringer worden.
Haarscheurtjes
Het algemene gevoel is dat we ons in Nederland gelukkig mogen prijzen met de overheid die we hebben. De schakelkast tussen overheden kan en moet evenwel nog verder worden versterkt in de aanpak van de transities. Daarbij is behoefte aan een betere balans tussen ambities en risico’s enerzijds en draag- en organisatiekracht anderzijds.
De gemeenten moeten duidelijker de risico’s benoemen die op hen zijn afgekomen en in het kader van de verschillende transities op hen afkomen. Risico’s die de draag- en organisatiekracht van gemeenten dreigen te verzwakken. Uit de transities in het sociaal domein zijn lessen te trekken. Duidelijk is dat de risico’s zijn onderschat en dat de transities in het sociale domein de financiële draagkracht en de buffers van gemeenten (solvabiliteit) flink hebben aangetast.
Terwijl de transitie in het sociale domein nog in volle gang is, dienen nieuwe transities – energie, waterbestendigheid, Omgevingswet – zich al weer aan. Deze zijn wellicht nog ingrijpender. Het is wijs deze gevolgen met scenario-analyses eens naar voren te halen en de gemeentelijke organisaties daarop in te richten en financieel te versterken.
Programmatische samenwerking
Er is veel behoefte aan innovatie, maar tegelijk weinig ruimte om te kunnen innoveren. De tijd ontbreekt in de hectiek van alle te maken keuzes en afwegingen om te werken aan vernieuwing door middel van nieuwe vormen van sturing en samenwerking.
De aanpak van de transities vergt een programmatische samenwerking met private partijen. Er is behoefte aan een betrouwbare en voorspelbare (rijks)overheid met een langetermijnstrategie. Een voorspelbare en betrouwbare koers en bijbehorende regelgeving. Delft heeft bijvoorbeeld nu haar ambities en bijbehorende investeringsbehoefte publiek gemaakt. Daarin schetst het gemeentebestuur de investeringsbehoefte van de stad en het aandeel ervan door de gemeente.
Gemeenten moeten de ruimte krijgen om een dergelijke investeringsagenda uit te voeren en zouden niet continu moeten zijn gedwongen tot aanpassingen ten gevolge van onderschatte risico’s van transities (denk aan de oplopende tekorten in het sociale domein door het open einde karakter ervan) en het gebrek aan voldoende zekerheid over de meerjarig beschikbare financiële ruimte.
Hoe nu verder?
Samenwerken is meer dan ooit noodzakelijk. Tussen overheden en met maatschappelijke stakeholders. Een sterke gemeentelijke (eerste) overheid is belangrijk bij het aanvliegen van de transities en maakt het verschil in slagkracht en coördinatie. Een krachtige gemeente is een randvoorwaarde om – in samenwerking met private partijen – te komen tot een meerjareninvesteringsagenda. Dit vereist een betrouwbare en voorspelbare (rijks-)overheid die voldoende middelen ter beschikking stelt om de uit te voeren taken ook daadwerkelijk aan te kunnen.
Het zou goed zijn als een investeringscommissaris de over het land verspreide pilots bij elkaar brengt
De samenwerking in de regio strekt tot groot voordeel om kennis, investeringen en inzichten met elkaar te delen. Ook kan het helpen bij het delen van de risico’s (sharing and pooling) in de benadering om de individuele risico’s van gemeenten acceptabel en behapbaar te maken.
Tegelijk helpt dit een programmatische uitvoering, waarbij investeringsopgaven vanuit verschillende gemeenten gebundeld worden en in een volgtijdelijke aanpak in de tijd worden opgemaakt. Dat maakt het voor gemeenten en betrokken investeerders eenvoudiger om te leren van opgedane ervaringen en om schaarse resources efficiënt aan te wenden.
Deltaprogramma
Een inspirerende aanpak vormt het Deltaprogramma onder leiding van een Deltacommissaris die regie voert op de sturing en financiering van de investeringen in de waterveiligheid van Nederland. Op dit moment ontwikkelen zich overal in Nederland pilots. Het zou goed zijn deze bij elkaar te brengen, zodat we van elkaar kunnen leren. Een dergelijke investeringscommissaris kan daarin een belangrijke rol vervullen.
Herstel van de financiële verhoudingen
Behoud van de financiële stabiliteit binnen gemeenten vormt een belangrijke randvoorwaarde. Zeker in de huidige tijd met meerdere grote transities is het gewenst dat gemeenten voldoende financiële ruimte hebben om de regie op zich te kunnen nemen. Het is een absolute voorwaarde om de transities überhaupt op een goede wijze aan te kunnen vliegen en te laten slagen.
De zichtbare haarscheurtjes tonen aan dat in tijden van transities op deze schaal een nieuwe financiële strategie op de tekentafel moet
Zonder stabiliteit ontstaat bestuurlijk gedrag van de-krenten-uit-de-pap-willen-halen, oud-voor-nieuw-beleid-discussie en veel politiekgedreven geschuif tussen de vaak sterk verdeelde portefeuilleposten. Terwijl we een langetermijnstrategie willen, een voorspelbare (rijks)overheid, regiobrede meerjareninvesteringsprogramma’s en een goed mechanisme om leerervaringen te inhaleren en toe te passen in de langere termijnplannen. Dat betekent dat publieke organisaties na moeten denken over nieuwe financiële allianties. De zichtbare haarscheurtjes zijn een teken dat in tijden van transities op deze schaal een nieuwe financiële strategie op de tekentafel moet.
Jack Kruf 