Het is een interessant fenomeen: de samenwerking tussen de verschillende overheidslagen. Of beter de zoektocht ernaar. Of zelfs het op punten ontbreken ervan. Dan is er Thorbecke met zijn ideeën hierover. Deze staatsman was modern in zijn denken, om natuurwetenschappen en bestuurskunde als haast eenzelfde wetenschap te beschouwen. Was hij zijn tijd vooruit? Of verkondigde hij wat zijn tijdgenoten op het gebied van ecologie en natuur ook al verkondigden of verkondigd hadden. Was hij er toevallig op zo’n moment in de geschiedenis waarin een bijzondere vooruitgang der natuurlijke wetenschappen werd geboekt? In elk geval dacht hij na over de organische aanpak van de samenleving en haar bestuur als dé weg naar resilience.

Thorbecke ontleende zijn structuur van rijk, provincie en gemeente aan die van de natuur. Lagen, zoals elk ecosysteem vele lagen heeft en daarbij de basis vormt van de eigen resilience, het vermogen om verstoringen het hoofd te bieden en terug te veren naar het evenwicht.

Heeft Thorbecke destijds niet al het recept uitgevonden en daarmee de basis gelegd voor het snelgroeiende resilience paradigma? Thorbecke was tijdgenoot van de grote systeemdenkers Alexander von Humboldt en Charles Darwin. Hij moet haast door hen geïnspireerd zijn geweest bij het ontwerpen van ‘zijn’ architectuur voor bestuurlijk Nederland. Hij heeft immers kernelementen van ecosystemen overgenomen in zijn onderliggende filosofie. Je zou het ‘Huis van Thorbecke’ ook kunnen beschouwen als een tijdloze visie op het systeem van het openbaar bestuur.

Multi-level governance

Eén van de probleempunten in de samenwerking tussen de overheidslagen – dit is algemeen gedacht – lijkt te zijn dat beleid hoofdzakelijk top-down wordt ontwikkeld en uitgerold naar lagere echelons in het ecosysteem overheid. Er zijn genoeg voorbeelden waarin de effectiviteit van een dergelijke werkwijze gering is te noemen is of soms averechts werkt. Op Europees niveau is enkele jaren geleden in dialoog met Public Risk Management Organisation (PRIMO) en de Europese vereniging van gemeentesecretarissen (UDITE) geconcludeerd dat dit fenomeen van top-down werken een matig tot geringe implementeerbaarheid van beleid liet zien.

Slechts 12% van de bestuurlijke beleidsplannen komt tot uitvoering. En daarvan is 25% effectief. Een rendement van 3%. Zo schatten 210 Europese gemeentesecretarissen in op een conferentie in 2005 bijeen te Kopenhagen.

Het fenomeen van ‘naar beneden duwen’, zoals een Portugese collega het ooit noemde, van taken in financieel krappe tijden doet zich in bijna alle Europese landen voor. Naar beneden en met minder geld. Het frappante is dat overal in Europa door de politiek bij decentraliseren het argument van lagere uitvoeringskosten als argument wordt aangevoerd. Thorbecke had bedacht dat het verkeer beide richtingen op moest gaan, dus ook bottom-up, omdat elk werkend systeem staat of valt met terugkoppeling. Een essentieel element van elk systeem. Zonder terugkoppeling valt elk systeem om.

Luisteren

Vooral de dialoog moet te allen tijde open blijven tussen de bestuurslagen. Het lijkt beter niet constant elkaar slechts de overtuigingen te schetsen maar oog te hebben voor waar het om gaat en de dialoog te starten. Hiervoor zal de centrale overheid open moeten staan en echt luisteren naar provincies en gemeenten.

Deze verbetering begint volgens Ere-Stadssecretaris van Ieper Jan Breyne in elk geval bij een betere koppeling tussen politiek en burger, lees het kabinet, de decentrale overheden, de samenleving en de burgers:

“Maar politici hebben wel als opdracht om te luisteren naar de medeburger, naar wat hem bezighoudt en drijft en om hieraan te verhelpen, niet via hand-en-spandienst, maar via regels en beschikkingen, die het leven beter maken. Het maakt weinig verschil uit of men nu premier is of lokaal raadslid. De basisregels blijven dezelfde.”

Het organische Huis van Thorbecke

In Nederland hebben we voor de organische samenwerking tussen de verschillende overheden een prachtig bestuurssysteem ontwikkeld. Thorbecke was de man die uiteindelijk het voor elkaar kreeg de nieuwe nationale sturing – overigens in navolging van een brede Europese verandering- te baseren op een organische samenwerking van de diverse overheidslagen. Er wordt vaak gemopperd over het Huis van Thorbecke als een oubollig en gedateerd systeem.

Maar misschien is het toch eens goed in het perspectief van de voorliggende veranderingen, dit systeem op haar intentie nogmaals door onze handen te laten gaan. Het af te stoffen en haar principes opnieuw bloot te leggen. En wellicht om opnieuw te beseffen wat we aan de rijke filosofie van Thorbecke kunnen hebben om onze problemen van nu op te lossen.

Professor Auke van der Woud, hoogleraar architectuur en stedenbouwgeschiedenis aan de Rijksuniversiteit Groningen, verwoordt het in zijn boek ‘Een nieuwe wereld’ – in hoofdstuk 9 ‘Systematisch bestuur’, p. 163, we spreken over 1848 – als volgt:

“Thorbecke beschouwde de staat als een levend, logisch functionerend organisme. De besturen van het land, de provincies en gemeenten waren ‘organen van het staatswezen’, ze waren vitale onderdelen van ‘het stelsel van één lichaam’. De natuur zelf liet zien hoe sterk zo’n stelsel was ‘De natuur is niet daarom zo rijk… maar omdat zij een oneindige verscheidenheid van wezens, ieder met eigen kracht, onder eene algemeene wet laat werken’.”

In de jaren daarna deed ook geleidelijk het woord ‘gemeenschap’ zijn intrede. Van der Woud (p. 171, we spreken over 1876):

“Voor hen was de maatschappij geen verzameling van individuen die allemaal hun persoonlijke doelen nastreefden. Ze vonden: ‘dat zij een organisme is, waarvan de deelen en leden met elkander een samenhangend geheel vormen. Zulk een organisme heeft zijn eigen bouw, zijne eigene ontwikkeling, en evenals de anatoom en de fysioloog het menschelijk lichaam onderzoeken, moet ook de beoeftenaar der wetenschap zijn studie wijden aan de anatomie en fysiologie der maatschappij. Aan de waarneming van ziekteverschijnselen zal het haar daarbij niet ontbreken, aldus vindt zij tevens voor de therapie een ruim veld.”

Klare taal. Werk aan de winkel! Ook voor nu en later goed bruikbaar, zo lijkt het. Eigenlijk bij alle voorliggende vraagstukken zoals klimaat, water, cyber, terrorisme, sociaal domein of privacy. Op veel punten zullen we het Huis van Thorbecke ook naar Europa moeten oprekken. De principes staan als een huis.

Met het huidige karakter van schuivende panelen op financiën, beleidsdoelen, informatiehuishouding, bemensing en besturing – zou het weleens kunnen zijn dat de grondslagen van Thorbecke zeer goed toepasbaar blijken. In een organisme of, zoals door Brian Walker van het Stockholm Resilience Institute geduide term, sociaal-ecologisch systeem wordt immers veel gecommuniceerd en afgestemd, alle kanten op, meervoudig complex. Daarin is ook sprake van een echelon aan goed werkende feedback-mechanismen. Dus niet alleen top-down opleggen van besluiten en klakkeloos uitvoeren, maar een systeem van volop schakelen, koppelen en terugkoppelen. Intelligentie wordt van onderaf opgebouwd.

Zo was het bedacht door Johan Rudolph voor zijn huis van rijk, provincie en gemeente. Kunnen we terug naar deze nobele basisprincipes. Of beter vooruit. Thorbecke… reinvented? En met hem op weg naar de door ons zo gewenste resilience van de samenleving met de ecologische principes op zak. Het vraagt erom dat de wetenschappen bestuurskunde en ecologie opnieuw naar elkaar toe bewegen, komen tot synergie en wellicht op onderdelen tot samenvloeiing in een nieuwe wetenschap.

*Het artikel is voor het eerst gepubliceerd op 29 oktober 2015 en nu op enkele punten aangepast.