Tag: Besturing

Geplaatst op

De wijsheid van Pippi Langkous

Hans Redert en Jack Kruf

Pippi Langkous is ons idool, omdat zij altijd het volle vertrouwen in alles heeft. Zij neemt vanuit haar woonhuis Villa Kakelbont vrienden en vriendinnen mee in nieuwe avonturen, die altijd goed aflopen. Dat is mooi.

Haar lijfspreuk: “Ik heb het nog nooit gedaan, dus ik denk dat ik het wel kan.”

Voor politici, bestuurders, managers, organisaties, bedrijven en burgers kan het denken en handelen vanuit deze lijfspreuk een frisse wind doen waaien door de gestaalde kaders en afgebakende silo’s. Het kan de angsten verdrijven en nieuwe hoop geven op snelle oplossingen. En er liggen bovendien nogal wat maatschappelijke vraagstukken op ons bordje, die redelijk nieuw zijn en die we nog nooit gedaan hebben.

Wij denken aan Pippi Langkous. Ideaal concept ook voor een training in het openbaar bestuur, zo lijkt het de Heren van Oranje toe.

Geplaatst op

Is er genoeg financiële kracht om transities het hoofd te bieden?

Jack Kruf en Johan de Kruijf | april 2019
ce titel vormde één van de kernvragen in de Denktank From Global to Local van 5 april j.l. Kijkend naar de voorliggende transities, de toename van risico’s in het publieke domein en het geleidelijk oplopen van achterstanden in beheer en onderhoud, kwam deze vraag nadrukkelijk op tafel. Dus hoe staan we financieel er eigenlijk voor in Nederland? Een eerste verdieping. Minder rooskleurig? Haarscheurtjes? Niet echt hersteld van de kredietcrisis nu 10 jaar geleden? De serie financiële tegenvallers inzake de transitie sociaal domein is nog niet ten einde en trekt diepe sporen. Zijn wij pessimisten? Nee, geenszins, realisten. Niet meer dan dat. De eerste krijtlijnen.

Kengetallen en basiscijfers

Gemeenten en provincies in Nederland hanteren sinds 2016 een set vaste kengetallen om de financiële positie te beoordelen. We belichten solvabiliteit, netto schuldquote ongecorrigeerd en EMU-schuld. Bronnen zijn Centraal Bureau voor de Statistiek, waarstaatjegemeente.nl en Planbureau voor de Leefomgeving.

Het zijn deze basiscijfers die aangeven dat de leencapaciteit van de gemeenten voor het doen van grootschalige investeringen in transities of het wegwerken van achterstanden beperkt is. Met de eerste cijfers die zijn gedeeld aan de zijde van de behoefte of noodzaak (dus wat komen gaat) lijkt de leencapaciteit een fractie te zijn van dat wat echt nodig is. Wat vraagt dit van publieke waardesturing en van publiek risicomanagement? Van de politiek? Van innovatiekracht in allianties en nieuwe vormen van samenwerking? Wat vraagt dit van aard en omvang van een nieuwe publieke financiële strategie? Er lijkt een nieuw tijdperk aangetreden.

Op 5 juli 2019 zal de denktank From Global to Local 2019 zich verder verdiepen op vier kernvragen:

    1. Wat is de geschatte omvang van aan transitie gerelateerde investeringen in het komend decennium?
    2. Wat zijn mogelijke verdiepingen die op de financiële status quo van Nederland kunnen of dienen te worden gemaakt ?
    3. Wat zijn voorliggende en mogelijke alternatieve scenario’s (dan de eigen overheidsfinanciering) om de transities het hoofd te bieden?
    4. Welke strategische vormen van publiek risicomanagement kunnen dienstbaar zijn om een succesvolle politiek-bestuurlijk-ambtelijke regie te ontwikkelen en vooral te voeren?

Solvabiliteit

Op het eerste gezicht vallen twee zaken op. De gemiddelde solvabiliteit voor alle gemeenten ligt rond de 35% en kende een piek rond 2009 bij de verkoop van energiebedrijven.

Figuur geeft kengetal solvabiliteit weer in de loop van de tijd.

De solvabiliteit van gemeenten tussen 100.000 en 250.000 inwoners ligt lager dan het landelijk gemiddelde. Deze cijfers zijn slechts gemiddelden. Met name in de groep gemeenten tussen 150.000 en 250.000 inwoners zit een substantiële vertekening. In 2017 is de solvabiliteit van deze groep gemeenten omstreeks 27%. Twee gemeenten van de 13 hebben een solvabiliteit van boven 50%. Wordt daarvoor gecorrigeerd, dan daalt de solvabiliteit van de resterende groep naar 18% ofwel met een derde. Die elf grote gemeenten hebben daarmee een solvabiliteitsniveau van ongeveer de helft van het landelijk gemiddelde.

Solvabiliteit is slechts één indicator van de financiële draagkracht van gemeenten.

Netto schuldquote ongecorrigeerd

Via de (ongecorrigeerde) nettoschuldquote (netto schuld t.o.v. de baten voor reserves) ontstaat een beeld van de nog resterende leencapaciteit van gemeenten. In het algemeen geldt dat een nettoschuldquote boven 130 kritisch is en boven 100 er sprake is van verhoogde aandacht voor de financiële positie van gemeenten.

Figuur geeft weer (ongecorrigeerde) nettoschuldquote (netto schuld t.o.v. de baten voor reserves

De grafiek laat de nettoschuldquotes van dezelfde groepen gemeenten zien. Nu is te zien dat de grote steden een hoge nettoschuldquote kennen. De daling na 2014 komt door de toevoeging van de baten van het sociaal domein. In de cijfers voor Nederland als geheel is daarvoor gecorrigeerd en is de conclusie dat ten eerste de schuldquotes ten opzichte van 2005 zijn gestegen en dat er na 2014 nauwelijks een afname waar te nemen is van de nettoschuldquote.

Omdat de baten in het sociaal domein nauwelijks een relatie hebben met investeringen en financiering maar vooral lopende uitgaven zijn bieden deze middelen nauwelijks ruimte om additionele financiering te genereren. In die zin zijn de nettoschuldquotes uit 2014 realistischer.

Met gegevens uit waarstaatjegemeente.nl is voor de grote gemeenten (100.000-250.000 inwoners; 27 gemeenten) een analyse van de individuele schuldquotes 2017 van die 27 gemeenten te maken. Deze staan niet in de grafiek. Wanneer de norm voor een maximale nettoschuldquote op 100 wordt gezet, dan zijn er 6 gemeenten die niet meer kunnen lenen. De overige gemeenten kunnen naar schatting nog € 4,2 mld lenen, waarbij de in totaal 4 gemeenten die meer dan 50% solvabiliteit kennen € 1,6 mld kunnen lenen.

EMU-schuld

Dat de financiële positie van gemeenten er niet beter op wordt is ook te zien aan de relatieve ontwikkeling van EMU-schuld bij gemeenten en het Rijk/Centrale overheid. Sinds 2008 wordt voor gemeenten de EMU-schuld afzonderlijk vastgelegd. De gegevens in deze grafiek laten zien dat de EMU-schuld van gemeenten in absolute bedragen met circa 30% is gestegen.

Figuur geeft de EMU-schuld weer in de loop van de tijd.

Dat de financiële positie van gemeenten er niet beter op wordt is ook te zien aan de relatieve ontwikkeling van EMU-schuld bij gemeenten en het Rijk/Centrale overheid. Sinds 2008 wordt voor gemeenten de EMU-schuld afzonderlijk vastgelegd. De gegevens in deze grafiek laten zien dat de EMU-schuld van gemeenten in absolute bedragen met circa 30% is gestegen.

De schuld van de centrale overheid (eenvoudig gezegd de ministeries) is in dezelfde periode met slechts 18% gestegen. Meer opvallend is dat bij de centrale overheid na de crisis sprake is van een daling van de schuld terwijl de schuld van gemeenten ten opzichte van de piek in 2014 anno 2018 nagenoeg onveranderd is.

Wanneer de schuld wordt gekoppeld aan het BBP dan profiteert de centrale overheid wel van de groei van het BBP (index 2018: 99% tov 2008) terwijl bij gemeenten het indexcijfer op 107 uitkomt.

Behoefte

Uit de ramingen van het Planbureau voor de Leefomgeving is af te leiden dat voor gebouwde omgeving, warmtenetten en afkoppelen van het gas tot 2030 bedragen tussen ca € 7 mld en € 17 mld nodig zijn en ook daarna zijn nog investeringen nodig. Die investeringen komen niet allemaal bij de gemeenten terecht maar de verhouding tussen benodigde investeringsbedragen voor energietransitie en de leencapaciteit van de grote gemeenten roept wel vragen op.

Discussie

Mogelijke punten voor nadere discussie tijdens het vervolg van de denktank begin julie zouden als volgt kunnen worden geformuleerd:

    1. In de afgelopen jaren is de financiële positie van het Rijk verbeterd. De daling van de EMU-schuld vanaf 2014 is daar een indicator voor. Tegelijkertijd zien we dat de EMU-schuld en de nettoschuldquotes van alle gemeenten – gecorrigeerd voor het effect van extra baten door de decentralisaties – niet echt veranderen en beduidend hoger liggen dan tien jaar geleden. Met name in de grote gemeenten blijkt ook dat de solvabiliteit als maatstaf om tegenvallers op te vangen achterblijft bij het landelijk gemiddelde en feitelijk nog lager ligt dan gemiddelden naar gemeentegrootteklassen suggereren.
    2. We staan aan de vooravond van ingrijpende transities op meerdere beleidsterreinen. Alhoewel gemeenten niet alle lasten van de transities zelf hoeven te dragen geldt dat de beschikbare financieringsruimte van grote gemeenten beperkt is. Daarbij veronderstellen we dan dat gemeenten de uitgaven voor het sociaal domein daadwerkelijk kunnen gaan beheersen, iets waar gelet op de demografische ontwikkelingen vragen bij kunnen worden gesteld. Alternatieve vormen van financiering van de transities zijn wellicht mogelijk, maar dat roept ook vragen op over zeggenschap over investeringen en de relatief hogere financieringskosten van private financiering.
    3. Op basis van de hier gepresenteerde gegevens is de mismatch tussen de financiële positie van het Rijk en de Gemeenten een onderwerp voor de bestuurlijke agenda. Omdat de financieringsruimte voor gemeenten beperkt is, lijkt ambtelijk aandacht nodig te zijn voor de bundeling en verspreiding van kennis over alternatieve financieringsvormen een belangrijk thema te worden. Georganiseerde gemeenten staan immers sterker tegenover marktpartijen dan individuele gemeenten.
Geplaatst op

Pleidooi voor Besturingsparagraaf

Michel Klompmaker

Tijdens het RiskCongres Lokaal Bestuur, 17 januari 2018 op het provinciehuis in Utrecht, spreekt een groep experts over de kernpunten van governance en control, betrekking hebbend op gemeentelijke organisaties.

PRIMO bepleitte In haar keynote, gegeven door ir. Jack P. Kruf, een veel sterkere verbinding tussen de inhoud en de sturing van beleid. Door de veelheid aan belangen en belanghouders, de segmentatie van vakmanschap en overheidslagen, alsmede de fragmentatie van kennis rondom vraagstukken, doen gemeenten volgens Kruf er wijs aan meer tijd te nemen voor een ex ante besturingsparagraaf.

Welk college wil nu niet dat haar programma optimaal en daadwerkelijk kan worden uitgevoerd? Dat vraagt volgens hem wel om echte dialoog en betrokkenheid aan de voorkant, met alle spelers. Dus niet alleen maar programma’s vaststellen die louter over de inhoud gaan, maar ook nadrukkelijk de besturing ervan belichten.

ir. Jack P. Kruf tijdens zijn keynote op het provinciehuis in Utrecht. (2018), Almere: Risk & Compliance Europe

Hij noemt in zijn presentatie  – gebaseerd op onderzoek en ervaring van PRIMO in de afgelopen 10 jaar – diverse achtergronden en voorbeelden waar inhoud en besturing ontkoppeld zijn geraakt en die hebben geleid tot omvangrijke publieke risico’s voor burgers, bedrijven, samenleving en de ons omringende ecosystemen. Politiek, bestuur en besturing zijn zelfs onderdeel geworden van de oorzaken van die publieke risico’s, zo ook concludeert het World Economic Forum. Dat is nogal wat.

Besturing op zichzelf – bij programma’s en akkoorden door raden en besturen – vereist dus al onze aandacht. De kwaliteit van de publieke sturing is onderdeel van de kwaliteit van het publieke domein en daarmee van de maatschappelijke discussie geworden. We kunnen er niet langer omheen besturing dus expliciet ex ante te adresseren en te verankeren.

Volgens Kruf is deze besturingsparagraaf veel meer dan de huidige paragraaf ‘risicomanagement en weerstandsvermogen’. De laatste licht slechts een tipje van de sluier op en dan nog alleen maar financieel. Niet onbelangrijk, maar het weerstandsvermogen is niet meer exclusief, zij is vaak louter financieel gericht, is geschreven vanuit een verdedigend en borgend perspectief en gaat eigenlijk niet in op andere relevante sturingsvariabelen, relaties en verbanden die een rol spelen bij echte beheer en management van de stad, haar innovatie en ontwikkeling.

Weerstandsvermogen is goed, maar niet inspirerend genoeg en tevens technisch volstrekt onvoldoende om nieuwe wegen te kunnen en durven ontdekken en deze in te kunnen slaan. Hij citeert een raadslid en een burgemeester uit het netwerk:

“Het weerstandsvermogen is een theoretische excercitie, die een schijnwerkelijkheid schetst. Ik snap er nooit iets van. Het is meer dan eens een dekmantel geweest waaronder een project werd verkocht.” – Raadslid.

“Het weerstandsvermogen dient ervoor om je als bestuur op hoofdlijnen te verantwoorden, veel minder om te sturen. In de praktijk werken andere – ook politieke – krachten die bepalen of een project wel of niet haalbaar is of zou moeten zijn.” – Burgemeester.

Het congres werd georganiseerd door Risk & Compliance.

De nieuwe, veel bredere besturingsparagraaf zou volgens PRIMO moeten beschrijven en (bestuurlijk) vastleggen hoe het collegeprogramma zelf kan wordt gestuurd en bestuurd en welke rollen raad, college en ambtelijke organisatie daarin specifiek innemen naast de maatschappelijke spelers en instellingen. De paragraaf zou alle elementen van sturing moeten belichten, die nodig zijn voor performance, resultaat en succes. Dit zijn volgens Kruf vijf elementen die wel tegelijkertijd aanwezig moeten zijn, wil het effect sorteren. Deze vijf zijn:

      1. Gedegen financieel ontwerp en compliancy, hand in hand en vooral realistisch.
      2. Gerichtheid van bestuur en topmanagement op het object (de burger, de wijk, de jongere), op de bedoeling en op de daadwerkelijke levering van producten en diensten.
      3. Publiek leiderschap en rentmeesterschap, dat verbindt en voor haar zaak staat.
      4. Instrumentarium en organisatiekracht om tot realisatie van plannen te komen.
      5. Gerichtheid op de omgeving, horizontaal naar collega-overheden, marktpartijen en relevante belangenorganisaties, verticaal naar hogere overheden, naar onderdelen van de samenleving en op het natuurlijk milieu en haar draagkracht.

Een college zou bij een nieuw programma haar gemeentesecretaris en concerncontroller kunnen vragen te komen met een voorstel voor deze besturingsparagraaf. Zij kunnen als eerste adviseurs op het gebied van command en control het college hierover zeer adequaat adviseren. Misschien wel beter, omdat zij inzicht hebben in het gehele krachtenveld. In deze paragraaf worden de bovengenoemde vijf punten gekoppeld aan de inhoud van het collegeprogramma.

Het ligt daarbij voor de hand dat besturing zelve ook om investeringen vraagt. De wereld verandert, de spelers, dus ook de sturing. Soms is dit de adequate inrichting van een project, proces of programma, maar het kan ook gaan om nieuwe rolontwikkeling, het denken in nieuwe scenario’s, het herinrichten van organisatieonderdelen, het aangaan van andere vormen van samenwerkingen of contractvormen, het anders communiceren met burgers en bedrijven. Ook besturing zelve zal dan gebudgetteerd, als kritische succesfactor beschouwd en verankerd dienen te worden. Kwaliteit van besturing kost geld, maar levert ook meer op en kan eigenlijk niet langer als bijwagen van de inhoud worden beschouwd.

De besturingsparagraaf is, vooruitlopend op het in de nabije toekomst door het college af te geven eigen in-control-statement, eigenlijk een logische gedachte. Besturing zelf wordt daarmee een volwaardige factor van het politieke en bestuurlijke domein. Iets dat hard nodig was, hoe tegenstrijdig dit ook klinkt. Sturing blijkt te vaak een stiefkindje, met omvangrijke publieke risico’s tot gevolg.

Kruf noemt enkele voorbeelden in zijn betoog. Hij citeert daarbij ook uit het dezelfde dag uitgekomen Global Risks Report 2018 van het World Economic Forum. De besturingsparagraaf zou de basis kunnen verbreden voor het rechtmatig handelen, bestuurlijk en ambtelijk. Met elke euro belastinggeld moet immers zorgvuldig worden omgesprongen. En good governance helpt daarbij, zo is zijn overtuiging.

Een collegeprogramma met een gedegen en gedragen besturingsparagraaf is in de ogen van Kruf een inspiratie voor het succes van niet alleen de gemeente als organisatie, haar bestuur of raad, maar ook dat van de gemeente als gemeenschap van burgers, bedrijven en instellingen alsmede de gemeente als geografisch gebied. Het is in zijn ogen evident dat daarbij ‘control’ een veel  proactievere rol krijgt of pakt dan die het nu heeft. De reactieve rol is ‘uit’, de proactieve rol is ‘in’. Control zou die rol moeten kunnen en moeten mogen spelen. Het vakgebied control zou zich daarbij de komende jaren kunnen doorontwikkelen tot dat van de architectuur van besturing.

Dit vraagt om een nieuwe grondhouding van bestuurders, namelijk de bereidheid om deze kennis toe laten aan de voorkant van het proces. Dat is nu niet zo. Het benutten van kennis, inzichten, expertise en vaardigheden van (concern)controllers en algemeen directeuren kan voor het ontwikkelen van de benodigde besturingskracht wel eens essentieel zijn. De koppeling van inhoud en integrale bedrijfsvoering dus. Meer dus dan alleen financiën en compliance. Dat is niet alleen uitdagend te noemen, maar vraagt in feite om een brede herijking van het vakmanschap van zowel command als control.

De wereld is in een nieuwe dynamiek terecht gekomen. En wij weten – zoals Herman Gorter in 1889 zijn boek ‘Mei’ opende: “Een nieuwe lente en een nieuw geluid…”. In deze nieuwe lente dienen inhoud en besturing veel beter gekoppeld te worden. De integrale besturingsparagraaf kan daarbij helpen.

ir. Jack P. Kruf tijdens zijn keynote op het provinciehuis in Utrecht.